La aprobación por parte del Senado del dictamen a la iniciativa de Ley General de Cambio Climático, que se enviará al Ejecutivo Federal para su promulgación, es un episodio importante en el proceso de construcción del derecho ambiental mexicano. Más allá de que la eventual promulgación de este documento sea más el producto de voluntarismo político que la consecuencia de los compromisos asumidos por la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, el momento es estimulante por la forma en cómo busca operacionalizar una deseada acción articulada de los tres niveles de gobierno y de varios sectores gubernamentales para mitigar los impactos del cambio climático. Sólo desde el punto de vista del diseño administrativo, la ley no contiene un conjunto de instrumentos o arreglos innovadores, pero sí una combinación interesante de los existentes: estrategia, programas, consejos, fondos, comisiones y un organismo descentralizado con grandes responsabilidades. El borrador del decreto de publicación prevé plazos que son indicio de la urgencia con la que es percibido el cambio climático por los poderes públicos.

La ley erige en elemento central la “política nacional de cambio climático” (título cuarto) y en ese sentido se propone regular, fomentar, posibilitar y ordenar las políticas públicas de adaptación y mitigación al cambio climático implementadas en nuestro país, así como garantizar que las acciones implementadas por el Ejecutivo Federal cuenten con un marco jurídico que dé obligatoriedad y continuidad a las políticas adoptadas en México, tras cambios en la administración pública.

Entre los cambios en la estructura administrativa federal que supone la entrada en vigor de la ley se puede mencionar la transformación del Instituto Nacional de Ecología, órgano desconcentrado de la Semarnat, en Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático como organismo descentralizado de la Administración Pública Federal; así como la necesaria creación de una Comisión Intersecretarial de Cambio Climático y la implementación de un Sistema Nacional de Cambio Climático integrado por la Federación, las entidades federativas y los municipios.

La ley prevé importantes creaciones en el plano instrumental: por un lado, una llamada Estrategia Nacional de Cambio Climático, suerte de referente global con el que se buscaría dar dirección y coherencia al enorme conjunto de acciones concretas susceptibles de ser asociadas a propósitos de mitigación y adaptación al cambio climático; y por otro lado, el Programa Especial de Cambio Climático, que, elaborado por una entidad de la administración pública federal, sustituiría al dado a conocer por el Ejecutivo Federal en 2009, pues un transitorio del decreto marca que ése sólo seguiría vigente hasta el 30 de noviembre de 2012. Asimismo, se habla de los programas de las entidades federativas y de los municipios. Otros instrumentos concretos y centrales a la política que busca regular esta ley son el Sistema Nacional de Información sobre el Cambio Climático, el Inventario Nacional de Emisiones y el Registro Nacional de Emisiones. Finalmente, el edificio institucional previsto por este nuevo régimen jurídico también incluye al Fondo para el cambio climático y a una serie de instrumentos económicos.

En sus artículos transitorios el legislador ha previsto términos apremiantes tanto para el Ejecutivo Federal como para los municipios. El dictamen prevé que para el 30 de noviembre (es decir solo algunos meses después de la publicación del decreto de ley) el Gobierno Federal deberá contar con: i) un Programa de Ordenamiento Ecológico General del Territorio, y ii) con un Subprograma para la Protección y Manejo Sustentable de la Biodiversidad ante el Cambio Climático. Aunque con un plazo más cómodo, el dictamen establece también que los municipios “más vulnerables al cambio climático” (falta saber cómo se definiría cuáles se encuentran en este supuesto), deberán contar para el 30 de noviembre de 2015 con un programa de desarrollo urbano que considere los efectos del cambio climático. Es interesante que, más allá de saber a quién corresponderá la obligación de respectar este plazo, se reposiciona la importancia del programa municipal de desarrollo urbano como el instrumento de planificación de este nivel de gobierno.

Todo lo anterior en lo concerniente a la adaptación. En cuanto a la mitigación, el dictamen prevé varias medidas. Entre ellas que para el año 2018 los municipios de más de 50 mil habitantes construyan infraestructura para el manejo de residuos sólidos de tal suerte que éstos no emitan metano y que, cuando sea viable, implementen la tecnología para la generación de energía eléctrica a partir de dicho gas.

El momento en el que este dictamen es aprobado no puede sin embargo dejar de generar algunas interrogaciones respecto a si, más allá de que con ello se deja constancia de que el cambio climático sí generó una respuesta pública autonomizada en México, éste no constituya únicamente un hecho legislativo que dé constancia de que hubo esa preocupación, sino que sea un hecho legislativo a partir del cuál se generará una verdadera acción coordinada de los poderes públicos en los tres niveles de gobierno. El uso de la legislación con propósitos de cerrar un tema –y no de abrir un campo de acción pública– no sería un caso aislado de este tipo de uso político de la fabricación de leyes.